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          何代欣:論當前稅收政策穩增長的發力點與作用機制

          2023-05-11 | 來源:《中國稅務》第5期 | 作者:何代欣
          時間:2023-05-11   來源:《中國稅務》第5期
          作者:何代欣
            近年來,我國稅收政策在全面建成小康社會、全面推進社會主義現代化建設偉大實踐中發揮著積極作用,已成為我國穩定經濟社會運行、實現宏觀調控目標、推動經濟高質量發展的主要政策工具之一。歸納起來,有三方面的重大進展:一是落實落細大規模減稅降費政策,我國稅收收入占GDP比重從2018年的17%下降至2022年的13.8%;二是推動執行新的組合式稅費支持政策方案,將減免稅費與緩繳稅費有機結合,全面增強了稅收政策的多樣性;三是持續探索以中國特色社會主義市場經濟為基礎的稅收調控機制,充分發揮稅收政策在宏觀、中觀與微觀環節各層面的調控作用。稅收政策在穩住宏觀經濟大盤、助力企業紓難解困、兜底民生事業等方面成效顯著。
            稅收政策如何在經濟穩增長中找準發力點、明確作用機制,決定了下一步稅收的宏觀調控作用提升、稅收現代化邁入新階段的步伐。一方面,稅收政策依然具備實施宏觀經濟總量調節的能力。這是巨大規模政府收入總量決定的。另一方面,稅收政策又能精準直達經濟中微觀層面,尤其是能夠為企業和民眾提供直接幫助。這是由于稅收工作具有中微觀特征,能夠切實作用于經濟社會生活。應當講,宏觀經濟走向和微觀主體行為都受到稅收政策的直接影響。沿襲積極財政政策推行和進階的經驗,當前稅收政策圍繞"穩增長"這一2023年中國經濟的主線索和中心任務,可從以下五個方面著手考慮。
            不斷優化組合式稅費支持政策對提升經濟發展動能的支撐作用
            回溯過往,供給側結構性改革以來,財稅部門不斷優化稅費支持政策,讓利于民、讓利于市場的努力從未停息。2013年至2022年,我國累計新增減稅降費和退稅緩稅緩費超過13萬億元。同時,通過稅收活動調節經濟社會運行、維持鞏固經濟發展動能的支撐作用不斷增強。我國之所以能連續實施積極的財政政策,與多年來稅收收入穩定密不可分。數據顯示,過去十年我國累計組織稅收收入140萬億元(未扣除出口退稅),加上征收的社會保險費和非稅收入,累計超過187萬億元。從總量環節看,我國稅收活動對經濟運行的影響不斷加深。稅收政策已成為創新宏觀調控的主要政策工具之一。
            穩增長的關鍵是要為市場主體減負,進而營造良好的營商環境。這是過去數年稅收政策的出發點,也是各級稅務部門工作的立足點。如何在財政收支壓力增大的情況下持續推進新的稅費支持政策?筆者認為要有三個"堅持":一是堅持穩定宏觀稅費負擔,這是穩定經濟預期的關鍵,而穩預期能夠給穩增長帶來直接的支撐作用;二是堅持面向市場主體提供直接支持,從稅費政策宣傳、優惠措施落地和納稅服務便利等多角度持續為市場主體降低制度性成本負擔;三是堅持發掘分析不同稅費支持政策組合的作用機制,充分發揮稅收政策利用市場價格機制起效的優勢,體現稅收在國家治理中的地位和作用。同時,要科學研判稅收政策對經濟增長的促進作用,將稅收政策的調控作用融入積極財政政策布局和宏觀調控政策全局,提升稅收在穩增長、促發展乃至打基礎中的作用范圍和實施效果。
            有效發掘已有退減緩免稅費政策對穩就業的促進作用
            穩就業不僅是穩增長的重點任務之一,也是確保經濟社會平穩運行的工作要點。2022年,稅收政策在穩就業目標任務引領下不斷創新,退減緩免稅費政策相繼出臺,實現與就業政策有效配合。數據顯示,全國就業形勢總體穩定,全年城鎮新增就業1206萬人,超額完成了1100萬人的全年預期目標。按照去年年底中央經濟工作會議的部署,落實落細就業優先政策,把促進青年特別是高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置。及時有效緩解結構性物價上漲給部分困難群眾帶來的影響。加強新就業形態勞動者權益保障,穩妥推進養老保險全國統籌。上述三項內容均涉及稅務部門的相關工作,是發揮稅收政策促進穩就業作用的主要發力點。
            從作用機制上來看,稅收政策在穩就業方面作用方式相對間接,但重要性較為突出。首先,穩定就業的前提是確保市場主體持續穩定經營。稅收政策對于那些吸收就業能力較強、穩崗就業成效較為明顯的產業、行業應當持續關注。其次,建立根據經濟形勢緩繳稅費動態調整機制。2022年,我國為中小微企業提供了多種緩繳稅費政策,特別是緩繳社會保險費,較大幅度地減輕了相關企業現金流壓力。以上政策在延續實施過程中應不斷總結經驗,動態調整退緩繳稅費范圍、期限等,令政策部署更加有力、有效。最后,探索稅收政策穩就業的常態化機制。解決困難人群、高校畢業生和高齡人群就業問題是就業政策長期面臨的重點工作。稅收政策應在上述層面做好研究儲備,更好服務于宏觀調控部署。
            積極實施壯大實體經濟的稅費支持政策
            實體經濟是我國經濟發展的根基。幫助實體經濟發展,不僅能夠化解經濟社會運行中的諸多難題,而且有助于推動經濟高質量發展。大量研究表明,稅費支持政策對激發企業創新發展、促進產業轉型升級和鼓勵干事創業都有不可替代的作用。
            在建設創新型國家的過程中,稅費政策應致力于建立長期支持壯大實體經濟的政策體系。首先,重視對創新活動的稅費支持力度。不僅要對創新成果實施稅費優惠,也要加強對創新過程進行稅費支持。其次,建立面向知識產權所有者和團隊的稅費支持政策體系。不斷優化個人所得稅和企業所得稅制度,增加勞動收入在要素收入占比中的比重。最后,探索對實體經濟與虛擬經濟融合發展的稅費政策支持方式。應盡快熟悉實體經濟與虛擬經濟融合發展的趨勢,在確保稅收收入和鼓勵產業發展中找到最佳位置。
            優先落實擴大內需的稅費優惠政策
            依照中央經濟工作會議部署,著力擴大國內需求,"要把恢復和擴大消費擺在優先位置。增強消費能力,改善消費條件,創新消費場景。多渠道增加城鄉居民收入,支持住房改善、新能源汽車、養老服務等消費"。一方面,要抓住后疫情時代消費擴張的契機;另一方面,要明確擴大內需的主要領域與鼓勵方向。事實上,2022年我國內需總量規模仍在繼續擴大。盡管遭受疫情沖擊,全年社會消費品零售總額仍穩定在44萬億元左右,其中,實物商品網上零售額達到了近12萬億元。我國依然是全球第二大消費市場和第一大網絡零售市場,超大規模市場優勢明顯。在此基礎上,優先落實擴大內需的稅費優惠政策有三個要點:一是找準稅費優惠在推動需求牽引供給,促進恢復和擴大消費的政策定位。在消費層面,幫助增加消費者可支配收入,支持具有保障和改善特征的居民消費;在供給層面,適當降低新消費場景進入的稅費門檻,鼓勵部分帶動經濟增長能力較強的消費活動。二是擴大內需的稅費優惠政策要因地制宜。根據不同區域發展階段和消費水平,允許地方性稅費優惠政策的階段性試點實施,形成差異化的政策支持體系。三是對養老服務等具有社會福利性質的消費活動,提供長期稅費優惠支持。不僅要從養老基礎設施建設、醫護服務等方面來考慮政策設計,而且要對優惠方式、支持期限等進行綜合分析研判。
            著力構建兜底民生的稅收政策保障體系
            黨的二十大報告再次明確了當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。近年來,在以人民為中心的發展思想指引下,我國在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續用力,人民生活全方位改善。這當中,稅收政策起到了重要的保障作用。從現代國家的發展規律看,構建兜底民生的稅收政策保障體系是一項久久為功的系統工程,需要找準工作方向、明確目標任務并按工期貫徹執行。
            一是要把完善收入分配制度作為稅收政策保障體系的優先工作。實現共同富裕離不開稅收、社會保障、轉移支付等收入分配調節工具的協同起效。完善個人所得稅制度,規范收入分配秩序,規范財富積累機制,保護合法收入,調節過高收入,取締非法收入。引導和支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業。稅收政策還有進一步完善的空間。二是健全社會保障體系的稅制設計。完善基本養老保險全國統籌制度,發展多層次、多支柱養老保險體系勢在必行。稅收在支持個人和企業購買商業養老保險方面應持續探索。促進多層次醫療保障有序銜接,完善大病保險和醫療救助制度,落實異地就醫結算,建立長期護理保險制度,積極發展商業醫療保險,醫療保障體系將不斷完善。為實現上述工作目標,稅收政策有必要從醫療機構、醫療服務和患者等多角度給予保障和支持。
            2023年稅收政策必將在更廣范圍、更大力度參與宏觀調控。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,我國稅收政策在穩增長、促改革、謀發展的過程中不斷進階優化,稅收治理和稅收現代化的腳步正穩步向前。(本文是中國社會科學院哲學社會科學創新工程項目"統籌發展與安全的積極財政政策研究"階段性成果之一)
            (作者單位:中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任)
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