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          高培勇:夯實“兩個規范”的稅收征管基礎

          2023-01-12 | 來源:《國際稅收》2023年第1期 | 作者:高培勇
          時間:2023-01-12   來源:《國際稅收》2023年第1期
          作者:高培勇
            作為促進共同富裕的基礎性制度,分配制度在全面建設社會主義現代化國家戰略安排中居于特別重要的地位。圍繞完善分配制度,黨的二十大在做出“加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度”戰略部署的同時,首次提出了“兩個規范”--“規范收入分配秩序,規范財富積累機制”--的戰略目標。毫無疑問,以“兩個規范”定位以稅收、社會保障、轉移支付為代表的分配制度完善目標,系中國分配制度建設領域的大事件。它標志著,著眼于促進共同富裕的中國分配制度建設步入了收入分配和財富積累兩個領域兼容、收入流量和財富存量兩種調節并重的新征程。植根于當下中國的國情、稅情,站在加大稅收調節力度的立場上深刻體味、全面理解“兩個規范”帶來的變化,可以得到如下兩個互為關聯的基本認識。
            其一,“兩個規范”的實現,主要靠直接稅而非間接稅,主要靠對居民個人的課稅而非對企業法人的課稅。故而,加快健全直接稅體系,提高直接稅收入占全部稅收收入的比重,特別是增加居民個人繳納的稅收,提高居民個人繳納的稅收收入占全部稅收收入的比重,勢在必行。
            其二,“兩個規范”的實現,不僅要針對流量課稅,而且要針對存量課稅。不僅要靠收入分配環節的所得課稅,而且要靠財富積累環節的財產課稅。故而,加快完善以個人所得稅為代表、于收入分配環節征收的流量稅和加快開征以房地產稅為代表、于財富積累環節征收的存量稅,勢在必行。
            無論是針對流量課稅,還是針對存量課稅,也無論是收入分配環節的所得課稅,還是財富積累環節的財產課稅,只要屬于直接稅體系,只要屬于對居民個人征收的直接稅,特別是只要以“兩個規范”定位稅收調節,只要稅收調節躍出收入分配環節而擴展至財富積累環節,從而在更為廣闊的范圍內全方位介入國民收入分配,都涉及稅收征管,都會極大地挑戰現實的稅收征管能力和水平。故而,都須伴之以稅收征管機制的現代化轉化--建立健全現代稅收征管機制。這是需要從理論上說清楚、講明白的。
            一、現行稅收征管機制的基本特征
            類如生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的關系,由現行稅收制度格局所決定,現行稅收征管機制格局可以從總體上歸結為具有如下三個方面基本特征。
            其一,主征間接稅。既然現實中國70%以上的稅收收入來源于間接稅,那么,同價格“通道”稅相對應,稅收征管機制的構建和稅收征管工作的運行當然主要圍繞著間接稅而展開。抓住、抓好了間接稅,就等于抓住、抓好了絕大部分的稅收收入。
            其二,主征企業法人稅。既然現實中國90%以上的稅收收入來源于企業法人的繳納,那么,同企業“出口”稅相對應,稅收征管機制的構建和稅收征管工作的運行當然主要圍繞著企業繳納的稅而展開。抓住、抓好了企業法人繳納的稅,就等于抓住、抓好了幾乎全部的稅收收入。
            其三,主征現金流稅。既然現實中國幾乎100%的稅源與現金流相捆綁,那么,同基本上只征“流量環節”稅相對應,稅收征管機制的構建和稅收征管工作的運行當然主要圍繞著收入流動的線索而展開。抓住、抓好了流量環節的稅,就等于抓住、抓好了全部的稅收收入。
            打個可能不十分恰當的比方,倘若以如此失衡的稅收征管機制格局對接以“兩個規范”定位的稅收調節,則肯定難逃“牛唇不對馬嘴”之嫌。
            所以,不論是綜合與分類相結合的個人所得稅制度的進一步完善,還是房地產稅的開征,抑或遺產和贈與稅的擇機開征,或者,直接稅體系能否逐步健全、直接稅比重能否逐步提高,最終都要取決于稅收征管機制能否同步跟進。
            簡言之,著眼于實現“兩個規范”的稅收調節及其力度的加大,須建立在建立健全現代稅收征管機制的基礎之上。
            二、由祛除“間接稅崇拜”起步
            現行稅收征管機制之所以是現在這個樣子,固然應直接歸結于現行稅收體系的失衡--稅制結構決定稅收征管,有什么樣的稅制結構,就會有什么樣的稅收征管。然而,在另一面,也必須看到,與稅收收入體系的情形無異,稅收征管機制格局深受國情和稅情的影響。
            在新中國成立之后的很長一個歷史時期,我們既經歷過“非稅論”--社會主義國家可以不要稅收,對居民個人不征稅是社會主義制度的優越性--的誤導,還曾陷入過“極簡稅制”--稅種越少越好,稅制結構越簡化越好,以至一度只征收“工商稅”和“工商所得稅”兩個稅種的情形--的迷茫,也曾有過、甚至不少人至今仍未跳出的“間接稅崇拜”--間接稅最有效,間接稅比重高是中國稅收收入能夠保證及時、穩定、可靠的前提和基礎--的心理暗示。
            在如此的國情以及稅情之下,特別是在“間接稅崇拜”纏繞之下,稅收征管機制自然會滿足于征收間接稅、企業法人稅和現金流稅,稅收征管工作亦自然難以產生征收直接稅、居民個人稅和財產存量稅的強烈需求。由此,現代稅收征管機制也就無從談起。
            這里隱含的一個重要判斷是:稅收征管機制的失衡,問題絕非出在技術手段因素上,而是被不合時宜的慣性思維絆住了腿。
            追溯一下這些年來中國稅收征管機制變革的歷程,就會發現,如果說改革開放之初的稅收征管機制調整是從批判“非稅論”開始的,在市場化改革取向正式確立之后,又是以跳出“極簡稅制”開道啟動了匹配稅收治理體系和治理能力公共化的稅收征管機制變革,那么,適應“兩個規范”的稅收調節力度的加大,現代稅收征管機制的建設則要由祛除“間接稅崇拜”起步。倘若不能祛除“間接稅崇拜”,稅收征管機制建設便可能依舊圍著間接稅而轉,稅收征管工作運行便可能依舊滿足于主征間接稅、主征企業法人稅、主征現金流稅,我們也就很難正式迎來稅收征管機制現代化的那一天。祛除“間接稅崇拜”的另一面,便是直接稅應有地位的確立。一旦將健全直接稅體系、提高直接稅比重提上議事日程,一旦將征收直接稅、居民個人稅、財產存量稅切實付諸行動,現行稅收征管機制的“短板”“弱項”便會暴露無遺,稅收征管機制的現代化轉換也就成當務之急。
            三、一塊兒最難啃的硬骨頭
            這些年來我們圍繞增加直接稅所走過的歷程一再證明,對居民個人征收的直接稅之所以始終是一塊兒難啃的骨頭,除了理念、思想、戰略層面的障礙之外,很重要的一個原因,就是它與稅收征管機制難以相容。除非稅收征管機制發生可對接居民個人直接稅的變化,否則,無論個人所得稅實行綜合與分類相結合還是最終實現綜合計征制,抑或是開征房地產稅以及遺產和贈與稅,都難有獲得啟動機會的那一天。
            在這里,特別值得提及如下兩個基本事實。
            其一,個人所得稅實行綜合與分類相結合。至少從1996年起,“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結合的個人所得稅制度”就被寫入了“九五”計劃。此后的“十五”“十一五”“十二五”以及“十三五”規劃,均列有“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度”“實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度”“逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度”之類的條款。但是,直到2018年,在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》且經歷了四分之一世紀并跨越了5個“五年計(規)劃”的漫長摸索之后,隨著直接面向居民個人的個人所得稅App軟件系統的成功開發,“綜合與分類相結合”這一個人所得稅制度模式才算初步落地中國。也正是依托于這樣一個可同居民個人綜合收入有效對接的現代稅收征管機制,中國現代個人所得稅的基本制度框架方得以正式確立。
            其二,開征房地產稅。至少從2003年起,開征房地產稅就被當作一個重要的稅制改革目標進入官方視野。從黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》到此后的“十一五”規劃、“十二五”規劃、“十三五”規劃,均可找到“對不動產開征統一規范的物業稅”“穩步推行物業稅”“研究推進房地產稅改革”之類的內容。直至2021年3月11日,在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中,我們再一次不無意外地發現了“推進房地產稅立法,健全地方稅體系,逐步擴大地方稅政管理權”的字眼。一個如此重要的直接稅稅種,又得到了全黨、全社會的高度關注,卻在經歷了長達十八個年頭的苦苦等待之后仍然未能落地,其原因固然是多方面的,但最關鍵的一條,就在于稅收征管機制的掣肘,就在于我們尚未建立起可直接對接居民個人財產存量的現代稅收征管機制。
            如此看來,所謂稅收征管機制的現代化轉換,就集中體現在匹配征收居民個人直接稅的現代稅收征管機制建設上。沒有稅收征管機制的現代化,則不僅很難有直接稅比重的提高,現代稅收制度建設也無從談起。中國稅制結構的優化調整,難不在稅制安排,而在征管實現。脫出企業納稅人的視野局限而將稅收征管機制建立在居民個人納稅人的基礎上,便是其中一塊兒最難啃的骨頭。
            四、向現代稅收征管機制轉換
            這實際上告訴我們,隨著現行稅收體系向現代稅收體系的轉換過程,稅收征管機制也有一個向現代稅收征管機制轉換的任務。其轉換的基本方向是:
            其一,由主征間接稅拓展至間接稅與直接稅相兼容,將稅收征管機制建立在同時對接間接稅與直接稅的基礎上;
            其二,由主征企業法人稅拓展至企業法人稅與居民個人稅相兼容,將稅收征管機制建立在同時對接企業法人稅與居民個人稅的基礎上;
            其三,由主征現金流稅拓展至流量稅與存量稅相兼容,將稅收征管機制建立在同時對接流量稅與存量稅的基礎上。
            在上述三個方向的轉換中,我們尤其需要關注的,是面向居民個人的稅收征管服務體系和第三方涉稅信息報告制度的構建。前者是我們久已存在的致命“軟肋”,絕對是一個不輕松的任務。只有聚焦這一“軟肋”,圍繞居民個人作為直接納稅人的要求,從法律框架、制度設計、資源配置等各個方面真正轉換稅收征管機制,方能夠實現稅收征管機制與居民個人直接稅的對接。后者則系我們久未實現的目標,肯定是一個需調動各方面資源才可能見效的工作。只有瞄準這一目標,圍繞與稅收征管相關聯的情報數據分享的需要,從權利與責任、法律與制度、執法與守法等各個方面規范相關主體的涉稅行為,方可能形成企業、個人之間稅收征管的均衡格局,確保稅務機關依法有效實施征管。
            可以看出,對于現行稅收征管機制而言,這種轉換不是一般性的,而是革命性的。而且,鑒于現代稅收制度的建立與國家治理體系和治理能力現代化的推進息息相關,亦鑒于促進共同富裕的中國分配制度建設已經步入收入分配和財富積累兩個領域兼容、收入流量和財富存量兩種調節并重的新征程,這種轉換又絕對不屬于未雨綢繆層面之舉,而是火燒眉毛的現實考驗。
            所以,以“兩個規范”定位稅收調節及其力度的加大為契機,我們應當全面調整稅收理念、思想和戰略,以加快建立健全現代稅收征管機制的努力,推動中國稅收制度邁向形態更高級、功能更齊全、作用更完整、結構更合理的現代稅收制度階段。
            誠然,現代稅收征管機制的建設,不是也不可能是一蹴而就的,而是要循序漸進的。關鍵的問題是,在中國國情和中國稅情均發生重大變化且呈現階段性特征的背景下,我們不僅要認識到位,觀念適應,而且要工作上得力,方法上對路--瞄準這一大方向,有針對性地、主動地、自覺地有所作為。
            這是當前和今后一個時期完善中國分配制度以及與之相匹配的現代稅收制度的大邏輯。
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