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          以構建全國統一大市場為導向深化稅制改革的思考

          2023-02-15 | 來源:《國際稅收》2023年第2期 | 作者:蔣震
          時間:2023-02-15   來源:《國際稅收》2023年第2期
          作者:蔣震
            黨的二十大報告指出“構建高水平社會主義市場經濟體制”,明確強調“構建全國統一大市場,深化要素市場化改革,建設高標準市場體系”。全面貫徹落實會議精神,以構建全國統一大市場作為深化稅制改革的核心導向和戰略方向,有助于更好把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,更加激發市場活力、圓滿實現高質量發展目標,為推進中國式現代化奠定堅實基礎。對此,本文嘗試研究全國統一大市場與稅收制度的內在邏輯關系,有針對性地提出深化稅制改革的舉措,以營造國際標準的營商環境和制度保障體系。
            一、全面系統認識全國統一大市場的內在規律與發展趨勢
            歷史經驗表明,市場經濟體制領域的每一次重大制度創新,都會顯著帶動社會生產力的進一步解放和發展。進入新時代,構建全國統一大市場具有更加廣闊而深遠的現實與理論意義,是社會主義市場經濟體制走向高水平階段的必然要求。經濟基礎決定稅收制度,稅收制度必須進行主動變革,順應全國統一大市場的客觀規律與發展趨勢,始終與社會主義市場經濟體制改革進程相適應。
            (一)從生產要素在社會價值創造的相對地位變化認識全國統一大市場的包容性
            改革開放以來,我國不斷深化經濟體制改革,大力推動工業化和城鎮化進程,市場在資源配置中的作用持續增強,市場主體不斷發育成熟,市場分工更加細化、專業化,成功融入全球分工體系并成為全球產業鏈的重要一環。在這個過程中,物質要素投入在社會價值創造中發揮著至關重要的作用,有力支撐了我國經濟及稅收收入長時間保持高速增長,我國基本走出物質產品生產的“短缺”狀態,人民群眾生活得到極大改善。進入新發展階段,經濟增長的主動力從物質要素投入轉變為創新驅動,因此需要在新的歷史發展階段更加全面認識勞動要素在創新中的作用,促進經濟高質量發展的各項政策措施應緊緊圍繞創新驅動來布局。
            創新源于人類勞動,從根本上反映出勞動者通過主觀能動性凝結價值的方式,形成所謂人力資本的概念。實施創新驅動戰略必須深刻認識到勞動要素逐漸呈現更加分化的趨勢,包含智慧創意、技術應用以及技能實施等三個層面的豐富內容:智慧創意主要解決從無到有的基礎研究和原始創新問題,技術應用意在破解科技成果轉化為現實生產力的瓶頸,技能實施主要在于培育一批具有工匠精神的技能勞動者。隨著經濟發展階段的不斷跨越,市場在資源配置中發揮的決定性作用更加凸顯,要求我們從發展初期主要依賴于物質要素投入的專業化,轉向更多依賴于創新驅動的專業化,構建并完善不同層面的創新要素市場,圍繞創新驅動衍生出更加專業化、職業化的高標準市場體系。構建全國統一大市場,必須深刻認識生產要素以及創新要素日趨分化的現實情況,更好適應創新要素在社會價值創造中地位不斷提升的發展趨勢。就深化稅制改革而言,我們必須要切實提升包容性制度能力,使稅制適應經濟發展階段、生產要素多樣化的變化趨勢,更加具有包容性、彈性與韌性。
           。ǘ┊a業鏈供應鏈趨于深化細化、復雜多元
            歷史的發展進程顯示,隨著社會主義市場經濟體制不斷走向完善、成熟,市場分工趨于深化細化,生產專業化水平持續提升,直接表現之一為產業鏈供應鏈不斷延伸、拉長,并帶動新產業、新職業不斷涌現,成為經濟效率得以改善的重要源泉,由此構建起以工業生產為特征的產業鏈供應鏈體系。在這個體系內,以物質要素為主導的分工成為市場分工的主要內容,生產過程的資本有機構成較高、增值率相對較低。與之相應,過去相當長時間內,稅制改革的重要議題之一就是根據工業生產特征構建并完善稅收制度,正確處理好產業鏈供應鏈不同環節的資源配置關系,由此形成對稅收中性理論及實踐的系統詮釋。
            隨著生產力水平的進一步提高,人民群眾的消費升級趨勢更加明顯,高質量發展對產業鏈供應鏈提出更高要求,市場分工呈現出新特征。具體表現為:從物質要素為主導的分工轉變為以創新要素為主導的分工,從以物質產品生產為價值創造的主要內容轉變為以無形服務生產為主。服務業在產業結構中的比重不斷上升是經濟增長從物質要素投入轉變為創新驅動的必然結果;生產方式從工業生產的標準化、追求規模效應以不斷降低平均成本,轉向服務生產的個性化、發揮“長尾效應”以不斷提高增值率;市場分工主體特征在悄然發生變化。工業生產的分工主體往往以企業為主,因其能夠適應標準化生產方式,但隨著服務業的快速發展,個人在參與市場分工中的自主性大大提高,甚至隨著數字經濟的發展,在某些服務業領域,個人不需要依托企業組織就能夠參與到市場分工之中,等等。產業鏈供應鏈變得更加復雜多元,稅收制度不僅僅要適用于物質產品生產的產業鏈供應鏈,還要適應無形服務生產的市場分工。在新的產業鏈下實現傳統稅收中性效應的難度大大提高,稅收制度如何更好地兼顧制造業和服務業分工、服務業間分工,成為深化稅制改革的新問題、新挑戰。
            (三)區域分工呈現新特征,生產地分離趨勢更加明顯
            黨的二十大報告明確指出:“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略,優化重大生產力布局,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系!边M入新發展階段,隨著市場分工進一步深化細化,越來越多的市場主體開展跨區域經營甚至跨國經營,同一產業鏈供應鏈上不同環節生產地間的分離趨勢更加明顯,特別是科技創新領域往往會出現創新成果發明地與轉化地不一致的情況。在這種情況下,深化稅制改革、優化區域稅收分配體制,更好銜接生產地間、生產地和消費地間的稅收分配關系,引導不同類型產業及市場主體分別向主體功能區集中,不斷降低區域分工的制度性交易成本,將有利于引導各級地方政府更加維護全國統一大市場,形成不同主體功能區間相互銜接、功能互補的關系,從根本上鏟除地方保護主義和重復建設的制度“土壤”,促進消費、增加就業,優化營商環境。而且,隨著我國國土空間發展格局不斷得到優化,健全主體功能區制度對地方稅體系提出了新要求,需要進一步正確處理中央稅和地方稅的結構關系。一方面,健全地方稅體系,讓稅權配置更加與區域發展、人口分布、城鎮化水平相適應,更加強化基本公共服務均等化保障能力,為各地提供充分、切實、穩定的財力支撐;另一方面,還要有利于中央按照“全國一盤棋”、國土空間發展格局,適度強化財政資源統籌,增強國家重大戰略任務財力保障。此外,我國在全球分工的地位逐漸發生變化,隨著國內需求升級,超大規模市場優勢不斷凸顯,對全球資源要素的吸引力逐漸增強,且隨著創新驅動戰略實施,國內市場主體在全球產業鏈供應鏈中將占據更加高端的位置。這要求稅收制度逐步適應我國在全球分工格局中的變化,更好支持保障我國由生產地轉向生產地和消費地并重的功能定位。
            (四)數字經濟發展到新階段,數據要素在激發市場活力中發揮更大作用
            數字經濟的快速發展正在引發新一輪產業革命,數據要素正在成為新型生產要素,在市場資源配置中發揮更大作用,不斷推動數字經濟和實體經濟深度融合。隨著產業數字化和數字產業化呈現更加豐富、多元的特征,市場資源配置的深度和廣度都在不斷拓展,從現實物理空間拓展到虛擬網絡空間,市場分工的特征在慢慢發生改變。一是平臺經濟快速發展,部分領域以企業為基本單元的資源配置模式發生根本變化,產品或服務生產的非標準化水平不斷提高,越來越多的價值創造可以依賴網絡開展分工,越來越多的個人不再依賴企業即可參與就業,市場分工主體從企業更多轉向個人。二是數據算法和用戶大數據是數字經濟發展的核心手段之一,決定了勞動者的智慧創意和消費者參與在市場資源配置中正在發揮更大作用。數據算法大大降低了供給和需求的信息不對稱,在資源配置中發揮了關鍵作用。數據算法主要源于勞動者的智慧創意,勞動者可以對大數據蘊含的內在規律進行分析判斷,從而更好地認識需求側特征,以此引導供給側更好滿足需求;大數據往往源于消費者,消費者參與數量不斷增加,而數據信息量越大數據算法就越精準,這一定程度上成為觀察“網絡效應”的微觀機制。三是區塊鏈等技術創新正在為數據要素確權提供支撐保障,正在為勞動者的智慧創意要素更加廣泛地參與市場資源配置奠定基礎。從歷史經驗來看,產權制度是市場經濟體制的核心內容,人類社會每一次市場資源配置的大規模拓展都得益于產權制度的重大創新。從現實來看,區塊鏈等手段將有效創新知識產權的確權方式,將為智慧創意要素更多參與市場分工提供技術條件,從而極大拓展市場在資源配置中的廣度和深度。區塊鏈等技術將掀起人類社會勞動創造價值的巨大革命,助推人類社會開始又一次大分工,人類社會發展階段將從物質產品積累走向無形價值積累,承載這些無形價值的載體便是數據。相應地,與無形價值創造及數據要素有關的稅制創新將成為深化稅制改革的重要內容。
            二、以構建全國統一大市場為導向深化稅制改革的主要思路
            歷史車輪滾滾向前,新時代為構建全國統一大市場這一重大命題賦予更加豐富的內涵和外延。為深入貫徹落實黨的二十大精神,必須正確把握經濟社會發展的趨勢,全面準確理解認識構建全國統一大市場的本質要求,以更高站位、更寬視野深刻認識稅收制度在其中的功能作用,優化稅制結構、稅源結構、區域稅收結構,積極推動稅制創新,更好發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用。
           。ㄒ唬﹥灮愔平Y構,適當提高直接稅比重
            隨著產業結構不斷升級,服務業占比持續提升,數字經濟發展更是加速了這一進程。服務業(或數字經濟)的要素投入結構與制造業有顯著不同,前者的人力資本要素投入占比顯著高于后者,物質要素投入成本則反之。這種差異對兩大類產業的間接稅和直接稅結構平衡關系提出更高要求,原因在于:制造業生產的增值率相對較低,利潤率相對較低,往往處于平均利潤率水平;服務業生產的增值率相對較高,由于生產方式往往是非標準化的,利潤率相對較高。這意味著,制造業可以承擔相對較高的增值稅稅率、相對較低的企業所得稅稅率,服務業則反之。與此同時,在部分服務業領域,越來越多的生產組織方式不再采取企業組織形態,更多個人與個人之間憑借數字平臺開展分工交易,呈現交易規模小、頻率高的特點,與制造業生產下企業與企業之間的交易規模大、頻率低的大宗產品交易有著很大差異。如果服務業再與制造業適用同樣的增值稅制度,勢必提高服務業交易成本,可能會在一定程度上阻礙市場分工、抑制市場活力。此外,隨著市場分工環節增多和日趨復雜,如果再維持較高的增值稅等間接稅比重,可能會對產業鏈供應鏈不同環節的資源配置帶來更大影響。綜合考量上述諸方面的必然結果是,對制造業和服務業采取差異化的增值稅和所得稅制度,才能更好平衡各自的間接稅和直接稅結構,特別是對服務業來說,適度降低增值稅等間接稅比重、同時提高所得稅等直接稅比重已經勢在必行,這也充分體現了稅制需要在包容性和中性間尋求平衡。
           。ǘ┱{整稅源結構,適度增加消費課稅貢獻
            從稅收制度演變歷史來看,充分籌集收入是稅收在任何國家、任何時期都必須承擔的基本功能。在稅源結構中,主體稅源需要與特定時期價值創造及經濟增長的主要動力相適應。經濟發展階段在改變,經濟增長的動力結構也在發生變化。經濟發展初期,我國基礎設施建設、住房等領域總體呈現短缺狀態,適度提高投資率、有效破解基礎設施等領域瓶頸成為推動工業化和城鎮化的基本需要。同時,這個階段的市場分工水平總體較低,中間產品課稅對產業鏈供應鏈的資源配置效率影響較為有限。與之相適應的是,與投資有關的中間投入品成為這個時期的主體稅源結構,我國從投資過程形成的價值增值中獲得了充分稅源,為經濟社會各項事業的快速發展提供了堅實保障。
            進入新發展階段后,經濟增長的動力結構發生重要轉變,人民群眾的收入水平快速增長,消費升級趨勢日趨凸顯,全面促進消費、增強消費對經濟發展的基礎性作用成為暢通國內大循環、促進國內國際雙循環的必然選擇。對此,我國將日漸成為全球重要的消費目的地,全球產業鏈供應鏈圍繞我國超大規模市場優勢逐漸重構布局。這種情況下,我們需要重新思考稅源結構及其變化問題,適度增加消費課稅對稅收收入的貢獻度,同時不斷優化中間投入課稅比重。這種調整也將更加激勵各級地方政府正確發揮促進消費增長的積極性。當然,適度增加消費課稅比重,要在促進消費和消費課稅之間尋求最佳結合點,更好發揮稅收制度在促進合理消費、理性消費、制止浪費方面的功能作用。
           。ㄈ┱{節區域稅收結構,匹配國土空間發展格局
            隨著主體功能區制度的不斷健全,我國國土空間發展格局得以優化,健全地方稅體系以不斷推動區域稅收結構合理化,也將成為深化稅制改革的重要內容。一是應根據主體功能區制度構建與之相適應的地方稅體系。地方稅體系必須有助于加速形成成熟完善的國土空間發展格局,應該根據不同區域的主體功能區定位,相應完善地方稅主體稅種,更加科學確定中央地方共享稅分成比例,確保區域稅負結構更好與人口分布、產業布局等相匹配,根據城鎮化及人口流動狀況統籌協調好人口流出地和人口流入地的稅收分配關系。二是應順應科技創新區域分工不斷拓展、深化的趨勢,按照價值創造與區域稅收分配相適應原則,優化調整創新成果發明地與轉化地的稅收分配關系,使之更加科學、合理。三是應更多將消費作為地方稅體系的考量因素。一方面,弱化中間投入課稅與地方稅的關聯程度,同時將消費更多作為地方稅體系的考量因素,可以在一定程度上減弱地方政府對于中間投入環節的過度干預動機,有利于降低制度性交易成本,同時激勵地方促進消費;另一方面,隨著數字經濟的快速發展,實體機構在區域稅收分配中的考量因素作用在逐漸弱化,消費者參與則成為數字經濟下資源配置的重要因素,進一步強化消費在數字經濟相關區域稅收分配中的貢獻比重,具有非常突出的現實意義。
           。ㄋ模┩苿佣愔苿撔,適應數字經濟跨越發展
            隨著數字技術相應底層技術正在逐漸走向更加成熟階段,數字經濟發展階段仍在實現不斷跨越,近年來出現的元宇宙等概念便是例證。從發展階段來看,平臺經濟仍是數字經濟發展的初期階段。這是因為它必須依賴中心化的數字平臺開展供給側和需求側的信息匹配,大多數產品或服務仍然依賴線下實現交付。然而,隨著區塊鏈等技術的不斷成熟,中心化的數字平臺將被去中心化的虛擬空間替代,甚至每個人都在虛擬網絡空間擁有數字身份及賬戶,不依賴數字平臺而存在。數字賬戶內將不斷積累著由每個人的智慧創意要素參與市場分工、價值創造而形成的“數字資產”,如果有其他主體使用,必須為此付費,由此形成新的價值支付體系(比如數字貨幣)。顯然,現行工業社會下的稅收制度難以適應這套體系,為此要進行稅制創新。比如:數據流轉將替代傳統產品和服務流轉成為價值創造的新手段,數據流量會成為某些領域精確反映價值創造大小的新度量方式,與此相適應,數據流量課稅也許能夠成為虛擬網絡空間中的流轉稅形態;財產概念在發生根本變化,人類社會財富積累從有形財富發展為無形財富,財產形態將更多通過數據體現,數字資產課稅將成為調節不同群體收入分配的財產稅手段;在虛擬網絡空間內個人運用智慧創意要素開展市場分工和資源配置時,個人是唯一的市場主體類型,不需要從屬于任何企業組織形態,因而精確衡量每個人的價值創造能力,可以使個人所得的量能課稅、精確調控成為現實。
            三、以構建全國統一大市場為導向深化稅制改革的具體政策選擇
            當前和未來,深化稅制改革的具體對策選擇要堅持目標導向和問題導向相結合,精準把握稅制服務于新時代的內在邏輯關系,從體制機制改革上進行優化安排,去除可能影響全國構建統一大市場的稅制障礙和藩籬,讓稅制改革緊跟人民需求、適應時代要求。
            第一,繼續深化個人所得稅制度改革、適當提高個人所得稅占比,確保個人所得稅制度與產業結構升級進程相適應。適應服務業(或數字經濟)占比不斷提高、居民部門分配份額逐漸上升的趨勢,應不斷拓寬個人所得稅稅基、增加納稅人人數,逐漸提升個人所得稅收入貢獻度,最終實現普遍征收。在此基礎上,全面增強個人所得稅在調節收入分配領域中的作用,對基礎研究和原始創新領域科技創新人員給予力度更大的個人所得稅優惠,強化國內稅制對全球人力資本,特別是基礎研究和原始創新領域人力資本的吸引力;有效激發廣大人民群眾的勤勞致富活力,有效抑制“不勞而獲”與“躺在福利上睡大覺”的傾向,對過高的財產性收入進行更加有效的調節;適度提升數字平臺靈活就業者中高收入群體的個人所得稅實際稅率,厘清數字平臺的信息共享責任,更好發揮個人所得稅在其中的收入分配調節作用。
            第二,統籌增值稅和企業所得稅改革,適度降低增值稅基本稅率,對制造業和服務業實行二元的增值稅和企業所得稅間平衡稅制。在確保稅收籌集財政收入功能的前提下,適度降低增值稅基本稅率,積極推動簡化增值稅稅率改革,可考慮將稅率設定為兩檔基本稅率,由制造業和服務業分別適用。對兩大類產業的增值率進行精準測算,兩者的增值率與稅率之積應該保持一致。同時,服務業維持現行企業所得稅稅率不變,適當降低制造業的企業所得稅稅率。
            第三,與增值稅改革緊密配合,推動消費稅改革,繼續擴大征稅范圍、提升收入貢獻度,增值稅與消費稅政策效應疊加后綜合發揮優化調整稅源結構的效果,F行消費稅選擇少數應稅消費品進行課征,籌集收入功能發揮相對較弱,主要發揮調控消費功能。如果按照提高消費課稅、降低中間投入課稅的調整稅源結構思路來看,消費稅的功能定位應該有所改變,即從調控消費稅為主轉變為籌集收入與調控消費并重。按照這個思路,應擴大消費稅征稅范圍,不斷提升消費稅對稅收收入的貢獻度:在產品消費領域,繼續擴大高品質、高檔消費品的新增課稅空間;新增服務消費課稅對象,將高品質、高檔的服務消費納入征收范圍。上述增值稅改革和消費稅改革效應疊加后,最終效果將表現為稅源結構的調整與優化。
            第四,不斷健全地方稅體系,推動優化區域稅收結構。探討區分中間投入和最終消費環節增值稅的可能性,改變中央和地方按照比例分享增值稅的做法,轉而采取按照中間投入和最終消費環節分享增值稅的方案。最終消費環節增值稅作為地方稅收入;中間投入增值稅上劃中央,由中央按照主體功能區、人口數量等因素在各地間進行重新分配,以確保中央和地方按比例分享增值稅的原有水平不變。同時應更加順應科技創新要素的區域分工趨勢,適當增加創新成果發明地的稅收分配份額,特別是基礎研究和原始創新所在地的稅收分配份額。對于科技創新產業鏈形成的相關稅收收入,應由中央統一按照科學合理因素進行再分配,通過轉移支付方式給創新成果發明地一定補償,從根本上提升科技創新區域分工水平;在區域稅收分配中更加體現消費者參與因素,對數字經濟企業上繳的增值稅、企業所得稅等收入,按照消費者參與數字平臺的消費規模給予各地一定比例的稅收返還。
            第五,充分探討數字經濟稅制創新的可能性,全面系統思考統籌現實物理空間和虛擬網絡空間的稅收制度及其內在關系。一旦數字經濟完全發展到元宇宙等階段,兩個空間之間可能存在著各自獨立、相互補充、互相轉換的價值創造關系,這就決定了兩個空間的稅制也有著明顯的二元性。物質產品的生產方式及價值創造仍在現實物理空間中存續,仍然適用現行以增值稅、企業所得稅為主體具有工業時代特色的復合稅制;而在虛擬網絡空間,無形服務生產及價值創造則會適用與工業時代稅制完全不同的復合稅制,數據流轉課稅、個人所得稅、數字資產課稅分成將成為其中流轉稅、所得稅、財產稅的主要形式。
           。ㄗ髡邌挝唬褐袊鐣茖W院大學商學院)
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